Neîncălcarea art. 6 par. 1 cu privire la independenţa şi imparţialitatea Consiliului de Stat francez în ceea ce priveşte cumularea competenţei sale jurisdicţionale cu atribuţiile administrative

CEDO, cauza  Sacilor Lormines c. Franței, hotărârea din 9 noiembrie 2006, cererea nr.  65411/01


Situația de fapt

Reclamanta este o societate cu răspundere limitată (société anonyme), în lichidare voluntară.

Compania Société des Mines de Sacilor Lormines, o sub-filială a Usinor, a fost înființată în 1978 pentru a prelua, în temeiul unui decret de transfer din 28 martie 1979, concesiuni și închirieri ale minelor de fier Sacilor din Lorraine.

Reclamanta a preluat ulterior alte concesiuni, în special cele ale companiei Société des Mines du Nord-Est și filiala sa Société de Droitaumont-Giraumont. S-au organizat în total 63 de astfel de concesiuni în Lorraine până la data la care s-a anunțat închiderea operațiunilor miniere. Mineritul a avut în declin constant din 1963. Compania a fost forțată să întrerupă activitatea minieră, deoarece concurența la nivel mondial a însemnat că nu mai era profitabilă. Astfel, producția de minereu de fier a companiei reclamante a scăzut de la 13.940.000 de tone în 1978 la 4.300.000 tone în 1991. Pentru că cererea pentru fontă fosforică la compania reclamantă s-a diminuat treptat, în 1991 s-a decis stoparea producției. Închiderea diverselor cariere a fost eșalonată între 30 iunie 1992 și 31 iulie 1993. Compania reclamantă a trebuit să oprească toate operațiunile de extracție în iulie 1993. Ea a fost privatizată între 1995 și 1997.

În vederea încetării complete a activității sale, compania reclamantă a inițiat procedurile adecvate pentru renunțarea la concesiuni. Procedura de abandon, în scopul dezafectării și stabilizării instalațiilor miniere dezafectate presupune punerea în aplicare a unei hotărâri, în care operațiunile de abandon necesare sunt prevăzute de prefectul competent teritorial. Se termină atunci când autoritățile sunt în măsură să confirme faptul că toate condițiile au fost îndeplinite. Procedura de renunțare la concesiune are ca rezultat faptul că titularul său nu mai este legat de reglementările speciale miniere și este liberat de prezumția de răspundere pentru orice prejudiciu care invervine asupra solului. În momentul în care a fost anunțată încetarea operațiunilor companiei, procedurile de abandon și renunțarea erau reglementate de art. 83 și 84 din Codul minier, Decretul nr. 80-330 din 07 mai 1980 privind reglementările cariere miniere și Legea nr. 94-588 din 15 iulie 1994 de modificare a unor prevederi din Codul minier, articolele abrogate 83 și 84 și le-au înlocuit cu art. 79 și 84. Decretul nr. 95-696 din 09 mai 1995, emis după consultarea Consiliului de Stat (Conseil d’État), cu privire la deschiderea de mine și reglementările miniere, a fost adoptat pentru punerea în aplicare a acestor dispoziții. În cele din urmă, Legea nr. 99-245 din 30 martie 1999 privind răspunderea pentru daune rezultate din minerit și de prevenire a riscurilor legate de minerit după întrerupere, a adus noi modificări Legii minelor.

Au fost luate numeroase măsuri de reglementare (peste douăzeci), în acest sens, împotriva companiei reclamante, care le-a contestat pe toate la instanțele administrative de la Strasbourg și Nancy. De asemenea, compania reclamantă a formulat numeroase recursuri împotriva refuzului ministrului responsabil de exploatare să accepte renunțarea la o serie de concesiuni, solicitând ca ministerul să fie obligat să accepte renunțarea la aceste concesiuni și să achite despăgubirile solicitate pentru pierderea suferită ca urmare a refuzurilor.

Ordinul inter-prefectural din 26 mai și 18 iulie 1997, pentru stabilirea unor măsuri de reglementare în sectorul minier, a impus anumite obligații cu privire la compania reclamantă: numirea unui grup de trei specialiști din afara companiei, analiza părții din instalațiile miniere prevăzute la penultimul paragraf din preambul, clasificarea părților din instalațiile miniere având în vedere instabilitatea și vulnerabilitatea locuințelor cu factor de risc din zonă, punerea la dispoziția specialiștilor a oricăror documente tehnice și a arhivelor aflate în posesia sa cu privire la operațiunile în cauză, disponibilitatea permanentă a unei rețele de inspectori în măsură să pună în aplicare măsuri de monitorizare și supraveghere.

Mai mult decât atât, printr-un ordin din 18 iulie 1997, prefecții din Moselle și Meurthe-et-Moselle au impus societății reclamante să ia toate măsurile necesare pentru a asigura disponibilitatea permanentă a experților în construcții, care să fie capabili să efectueze, cu promptitudine și la cererea prefecților, analiza fisurilor din clădiri, din zonele cu buline “galbene”, “portocalii” și “roșii”, inclusiv a părților inferioare ale clădirilor, în perimetrul concesiunilor de minereu de fier deținute de compania Lormines.

La 2 iulie și 17 septembrie 1997, compania reclamantă a depus recursuri administrative împotriva Ministerului pentru Afaceri Economice, Finanțe și Industrie, solicitând abrogarea ordinelor din 26 mai și 18 iulie 1997 și restituirea cheltuielilor suportate în scopul îndeplinirii condițiilor din acele ordine. Compania reclamantă a susținut că ordinul nu a ținut seama de faptul că minele în cauză nu mai funcționează și că siturile menționate au fost supuse unei proceduri de renunțare.

La 29 septembrie 1997, acționând în baza unei cereri din partea Secretarului de Stat pentru Industrie, Divizia Lucrărilor Publice, Conseil d’Etat a emis un aviz consultativ cu privire la “munca de stabilizare și reabilitare a siturilor de mine dezafectate – Competențele autorității în raport de operatorul minier – de aplicare a Legii din 15 iulie 1994 “.

La 31 decembrie 1997 și 17 martie 1998, compania reclamantă a solicitat Consiliului de Stat abrogarea ordinelor prefecturii menționate mai sus și a deciziilor implicite din 3 noiembrie 1997 și 18 ianuarie 1998, prin care ministrul a refuzat abrogarea acestor ordine. Compania reclamantă a solicitat restituirea cheltuielilor determinate de punerea în aplicare a acestor ordine. S-a susținut că autoritățile trebuie să suporte costul misiunilor de monitorizare și de verificare a măsurilor pe care ele însele le-au impus operatorului de închidere a minelor. Mai mult decât atât, a susținut că minele în cauză nu mai funcționează din 1993 și că, după ce a respectat cerințele stabilite de prefect cu privire la abandonarea operațiunilor miniere, a fost eliberată de obligațiile ce îi reveneau în calitate concesionar. În acest sens, a subliniat că pentru două concesiuni a fost acceptată renunțarea (Valleroy și Moutiers), în timp ce în celelalte cazuri, abandonul a devenit efectiv după finalizarea lucrărilor prevăzute de prefect în 1995 și 1996 sau era încă în desfășurare. În ceea ce privește fostele concesiuni, declarațiile de abandon și cererile de renunțare au fost depuse la Prefectură înainte de intrarea în vigoare a Legii din 15 iulie 1994 de modificare a anumitor prevederi ale Codului minier și aceste concesiuni nu puteau, prin urmare, să se încadreze în cadrul legal de reglementare care a existat înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.

La 21 martie 2000, președintele Consiliului de Stat i-a scris directorului de afaceri juridice a Ministerului de resort pentru a-și exprima îngrijorarea cu privire la deficiențele Ministerului în pregătirea dosarelor aflate pe rolul Consiliul de Stat pentru audieri publice la 20 martie 2000, listă care a trebuit să fie radiată în ultimul moment din cauza reacției tardive a Ministerului.

La 17 ianuarie 2001, reclamantul a formulat o acțiune la Tribunalul Administrativ din Paris, solicitând anularea deciziei de respingere rezultată din nerespectarea de către Ministerul pentru Afaceri Economice de a răspunde la cererea de plată a sumei de 20.000 de franci în conformitate cu articolul 3 din hotărârea Consiliului de Stat din 19 mai 2000. Prin Ordonanța din 28 februarie 2001, președintele Curții Administrative a transmis cererea către Conseil d’Etat.

Ordinul inter-prefectural din 24 iulie 1998

Ca urmare a ordinelor de mai sus, din 26 mai și 18 iulie 1997 și alte ordine din 12 august 1997, care necesită analiza părților din instalațiile miniere, care au fost amplasate în mai multe municipalități ce nu erau incluse în raportul de expertiză stabilit prin ordinul inter-prefectural din 26 mai 1997, dar și pentru clasificarea părților instalațiilor miniere astfel enumerate în funcție de prezența ambilor factori de instabilitate agravată și vulnerabilitate privind tipurile de locuințe, prefecții din Moselle, Meurthe-et-Moselle și Meuse au emis un ordin la data de 24 iulie 1998 care obliga compania să efectueze o nouă analiză a clădirilor din zonele afectate.

Compania reclamantă a fost în imposibilitatea de a executa acest ordin astfel că executarea a fost inițiată de stat pe cheltuielile companiei, obligată să plătească suma de 18,572 de franci francezi, cuun ordin de plată din 7 februarie 2000, contestat pe rolul Curții Administrative din Strasbourg. La 17 septembrie 1998, reclamantul a depus la Conseil d’État o cerere prin care solicita anularea ordinului inter-prefectural din 24 iulie 1998 deoarece era retroactiv și suspendarea executării sale.

La 23 martie 1999, compania a solicitat anularea deciziei de respingere rezultând din refuzul Ministerului de a răspunde cererii de abrogare a ordinului inter-prefectural din 24 iulie 1998 și plata de către stat a unei despăgubiri de 450.455 franci pentru cheltuielile suportate de punerea în aplicare a ordinului contestat. În observațiile sale din 21 februarie 2001, compania reclamantă a solicitat să primească, înainte de audiere, fotocopii ale avizelor legate de minerit date de Secțiile administrative ale Consiliului de Stat în anii anteriori, precum și susținerile Comisarului Guvernului. Printr-o hotărâre din 5 aprilie 2002, Consiliul de Stat a respins solicitarea companiei reclamante.

Asupra art. 6 par. 1 din Convenție

A. Independența și imparțialitatea Consiliului de Stat

Compania reclamantă a susținut, în primul rând, că Conseil d’Etat nu era independent și imparțial din cauza pluralității funcțiilor sale, dar, de asemenea, și ca urmare a numirii și a statutului membrilor săi. Conseil d’Etat a participat pe deplin la reformele legislative referitoare la Legea minelor și acesta nu putea fi independent sau imparțial cu privire la întrebări referitoare la punerea în aplicare a acestor reforme. Reclamantul a mai afirmat că această lipsă de independență și imparțialitate a fost ilustrată de faptul că, la 26 mai 2000, unul dintre membrii instanței care a pronunțat hotărârea din 19 mai 2000 a fost numit în funcția de Secretar General în cadrul Ministerului responsabil pentru minerit. În al doilea rând, compania reclamantă a susținut faptul că acest Consiliu de Stat și-a exercitat consecutiv funcțiile consultative și judiciare, explicând că secția de lucrări publice a emis un aviz consultativ ca răspuns la o solicitare din partea Secretarului de Stat pentru Industrie cu privire la diverse probleme de drept minier, în timp ce i s-a solicitat să se pronunțe asupra unui recurs administrativ împotriva deciziei din 18 mai 1997 și că secția judiciară a adoptat apoi pur și simplu constatările secției administrative. Compania reclamantă a concluzionat că, Conseil d’Etat, în hotărârile sale din 19 mai 2000 și 05 aprilie 2002, nu s-a pronunțat în mod independent și imparțial.

Compania reclamantă a atras atenția asupra importanței separării puterilor între executiv și judiciar (a se vedea Stafford c. Marii Britanii [MC], nr. 46295/99, parag 78, CEDO 2002-IV, și Kleyn și alții c. Țările de Jos [MC], nr. 39343/98, 39651/98, 43147/98 și 46664/99, CEDO 2003-VI), în special în legătură cu proceduri între un justițiabil și autoritățile executive. Compania reclamantă a observat că Consiliul de Stat exercită în același timp o serie de funcții – legislative, de reglementare, administrative, judiciare și de consilier al guvernului – și că s-a confruntat cu exercitarea tuturor acestor funcții.

În primul rând, Consiliul de Stat a fost implicat în procesul de elaborare a unui număr de legi, în conformitate cu articolul 39 din Constituție, care au dus la modificări majore ale Codului minier, iar compania reclamantă a considerat că a fost sancționată în special prin noul articol 84 din Codul minier, care rezultă din reforma din 1994 și consacrate în Legea din 30 martie 1999. Reclamantul a subliniat că nu a fost contestat de către Guvern faptul că membrii Curții care au pronunțat hotărârile din 19 mai 2000 și 05 aprilie 2002 au participat și la lucrările administrative care au dus la întocmirea aceste reforme legislative, prin urmare a existat o influență a Secției Judiciare.

Compania reclamantă a susținut că afirmația de mai sus a fost confirmată de analiza membrilor de carieră din Consiliului de Stat. În cadrul Consiliului de Stat nu a existat un grup de funcționari publici care acționează exclusiv în exercitarea puterii judecătorești. În decursul carierei lor, membrii Consiliului de Stat exercită și alte funcții de conducere în sistemul public. Decretul nr. 63-766 din 30 iulie 1963 privind organizarea și funcționarea Consiliului de Stat prevede o îmbinare a activităților membrilor săi între secțiile administrative și de contencios. Acest principiu de funcționare a însemnat că nu poate fi garantat unui justițiabil că îi este soluționată cauza de un judecător cu adevărat independent.

De asemenea, compania reclamantă a afirmat că membrii Consiliului de Stat nu sunt membri ai serviciului juridic național (magistratură); ei sunt numiți de Guvern și singura condiție pentru numirea membrilor seniori ai Consiliului de Stat era să aibă vârsta minimă de 45 de ani, fără a exista vreo cerință specială de competență în probleme juridice. Compania reclamantă a susținut că membrii Consiliul de Stat nu au fost protejați de garanții speciale împotriva presiunii străine.

Guvernul a replicat că independența Curții Administrative a fost asigurată la cel mai înalt nivel în ierarhia normelor interne, fiind recunoscută de Consiliul Constituțional în 1980. În ceea ce-i privește pe membrii Consiliului de Stat, aceștia s-au bucurat de un statut consacrat în dispozițiile Codului administrativ, susținute de o puternică tradiție de independență.

Referitor la numirea domnului Pêcheur, un membru senior al Consiliului de Stat, în funcția de ministru al afacerilor economice și finanțelor, Guvernul nu a considerat că aceasta a evidențiat o lipsă de independență sau imparțialitate din partea Consiliului de Stat. “Imparțialitatea personală a unui judecător [a trebuit să] fie presupusă până la până la proba contrarie” (a se vedea Morel c.  Franței, nr. 34130/96, par. 41). Deputatul în cauză a fost numit la Conseil d’Etat în 1985 și a dobândit inițial o experiență considerabilă în cadrul Direcției finanțelor administrative, apoi ca membru al Secției a șasea din Conseil d’État, responsabil pentru supravegherea autorităților din piața financiară, finanțe publice, planificare legislativă și probleme de mediu. În cele din urmă, Guvernul a susținut că participarea membrilor Consiliului de Stat în alte servicii publice, departe de a submina independența sau imparțialitatea Conseil d’Etat, a îmbunătățit capacitatea de supraveghere a executivului, deoarece a oferit membrilor cunoștințe practice de funcționare a serviciului public.

În ceea ce privește funcția consultativă a Consiliului de Stat, în special atunci când avizul era obligatoriu, aceasta se constituie într-un comentariu preliminar prin care se asigură că orice defect în textele legislative să fie îndepărtat înainte de adoptare. Prin urmare, această funcție a oferit o garanție importantă, ce nu ar putea fi dedusă din rolul consultativ al Consiliului de Stat, care a fost el însuși autorul legislației primare și secundare care îi sunt prezentate spre examinare.

Dualitatea funcțiilor consultative și judiciare ale Conseil d’Etat și semnificația avizului de la 29 septembrie 1997

În ceea ce privește avizul emis la 29 septembrie 1997 de către Direcția Lucrărilor Publice, compania reclamantă a considerat că analiza sa, în special legată de amploarea măsurilor administrative care ar putea fi impuse titularilor de concesiuni miniere, au fost preluată de instanța de contencios în hotărârile sale din 19 mai 2000 și 05 aprilie 2002. Reclamanta a explicat că problemele juridice ridicate în acest aviz au coincis cu cele adresate de Conseil d’Etat, cu privire la interpretarea Legii din 15 iulie 1994 și a noului art.84 din Codul minier. Reclamantul a contestat argumentul Guvernului cu privire la noțiunea de chestiune pur juridică, pentru că astfel de întrebări întotdeauna sunt legate de situații de fapt. Mai mult decât atât, în conformitate cu jurisprudența instanțelor administrative de apel, o instanță care a verificat un aviz cu privire la o chestiune pur juridică emis de un prefect (o procedură similară celei în care miniștrii solicită un aviz cu privire la o problemă juridică de Conseil d’État) nu poate fi exclusă, ulterior, de la judecata unui recurs privind aceeași problemă juridică (a se vedea Curtea Administrativă de Apel, 23 martie 1999 Sarran, Curtea Administrativă de Apel, 04 martie 2003, Département des Deux Sèvres).

Compania reclamantă a susținut că faptul că formularea unor anumite probleme juridice, cu rol consultativ, în calitate de consilier pentru autoritățile publice, exclude posibilitatea aceleiași autorități de a se pronunța ulterior asupra cererilor în care această problemă juridică a fost pusă în discuție.

Compania reclamantă a adăugat că nu ar fi avut nici o șansă de a câștiga în cauză, deoarece “convențional … o curte nu are dreptul de a lua o poziție legală contrară celei din secțiile administrative, decât la cel mai înalt nivel.”

Pentru compania reclamantă, publicarea avizului contestat în raportul anual public al Consiliului de Stat pentru anul 1998 a constitit un factor agravant în ceea ce privește lipsa de imparțialitate și independență a Conseil d’Etat atunci când se pronunță în capacitatea sa juridică. Se face referire la decizia Consiliului de Stat care contesta Curtea de Conturi; nu a putut pronunța în mod legal o hotărâre judecătorească, din cauza lipsei de imparțialitate, deoarece a făcut referire la acel subiect în raportul său public (a se vedea Conseil d ‘Etat, Société Labore metal, 23 februarie 2000).

Compania reclamantă a concluzionat că Conseil d’Etat a devenit co-autor al politicii de exploatare și consilier al Guvernului în procesul de elaborare, implementare și interpretare a actelor care rezultă din această politică. Ca urmare, Consiliul de Stat nu era un tribunal independent și imparțial, iar Guvernul nu ar putea argumenta că diferitele funcții ale Consiliului de Stat erau inseparabile pentru că, în virtutea principiului separației puterilor, un organ judiciar trebuie să acționeze în primul rând ca un organism judiciar, fără a-și asuma funcții suplimentare.

În ceea ce privește exercitarea consecutivă a funcțiilor de consiliere și judiciară de către Conseil d’Etat, Guvernul a subliniat că, în jurisprudența sa, Curtea a evaluat dreptul la un proces echitabil prin aplicarea a două teste, în primul rând s-a dorit constatarea convingerii personale a unui anumit judecător, situație care era fost în discuție în prezenta cauză, și în al doilea rând, verificarea faptului că instanța a oferit garanții suficiente pentru a exclude orice îndoială legitimă cu privire la imparțialitatea sa.

În subsidiar, guvernul a subliniat că nici hotărârea Procola, nici hotărârea Kleyn și alții nu au exclus ideea că o singură instituție ar putea exercita ambele funcții consultative și judiciare. În ceea ce privește Conseil d’Etat francez, care a explicat că rolul secțiilor administrative a fost acela de a acționa în calitate de consilier juridic al Guvernului (fiind competent pentru a emite un aviz cu privire la legi și anumite decrete și pentru a răspunde solicitărilor din partea guvernului pentru un aviz cu privire la un punct dificil de drept sau cu privire la cadrul juridic al deciziilor pe care Guvernul a fost nevoit să le ia). Prin avizele sale, Consiliul de Stat, de fapt, a încercat să prevină orice nelegalitate pe care, o instanță ar putea să o constate ulterior, o dată ce deciziile administrative au fost luate și, poate, de asemenea, puse în aplicare. Scopul unei astfel de control prealabil al legalității a fost de a îmbunătăți calitatea deciziilor și a fost, de asemenea, o garanție de stabilitate mai mare în norma de drept.

În opinia Guvernului, exercitarea de Consiliul de Stat a unor funcții consultative și repartizarea simultană a membrilor săi la cele două atribuții prezintă numeroase avantaje care nu au pus în discuție imparțialitatea instituției.

În cazul în care Conseil d’État a fost chemat pentru a emite un aviz cu privire la proiectele de legi sau decrete, ca în situația invocată de compania reclamantă, compatibilitatea procedurii judiciare ulterioare nu poate fi pusă sub semnul întrebării. Avizul și-ar pierde orice utilitate, în ochii Guvernului, dacă nu ar fi emis de un organism independent și imparțial. În plus, art. 6 par. 1 din Convenție nu ar împiedica judecătorii care s-au pronunțat anterior cu privire la o anumită problemă juridică să judece orice altă dispută care a ridicat aceeași întrebare. Mai mult, Guvernul a susținut că Secția judiciară de contencios nu este legată de dispozițiile avizelor emise de Secția administrativă, iar jurisprudența a furnizat în mod regulat exemple de anulare a actelor, ca urmare a avizului Consiliului de Stat (a se vedea, spre exemplu, Conseil d’Etat, 30 iunie 2000, Ligue française pour la défense des droits de l’homme et du citoyen, Recueil, p.253).

În cele din urmă, Guvernul a susținut, cu privire la publicarea avizului din 29 septembrie 1997, în raportul anual al Conseil d’Etat, că poziția adoptată de membrii săi în aviz nu se referă la situația de fapt pe care compania reclamantă a adus-o în fața autorităților, ci este mai degrabă o chestiune pur juridică (cauza se distinge de Société Labor Metal, citată mai sus); luarea unei astfel de poziții nu ar putea fi considerată ca subminând caracterul imparțial obiectiv al instanței.

Aprecierea Curții

a) Principii generale

Pentru a stabili dacă un tribunal poate fi considerat “independent” în sensul art. 6 par.1 din Convenție, trebuie să se țină seama de modul de numire a membrilor și de mandatul lor, existența unor garanții împotriva presiunii exterioare și întrebarea dacă organismul prezintă o aparență de independență (a se vedea Findlay c. Regatului Unit, hotărârea din 25 februarie 1997, par. 73, și Brudnicka și alții c. Poloniei, nr. 54723/00, par. 38). În ceea ce privește chestiunea independenței care este definită ca separarea puterilor între executiv și judiciar, nici art. 6, nici o altă dispoziție a Convenției nu obligă statele să respecte orice concepte constituționale teoretice cu privire la limitele admise de interacțiune a puterilor. Curtea dorește să sublinieze totuși că noțiunea de separare a puterilor între organele politice ale guvernului și sistemul judiciar și-a asumat o importanță tot mai mare în jurisprudența sa (a se vedea Stafford c. Marii Britanii [MC], nr. 46295/99, par. 78).

Există două aspecte la cerința de imparțialitate. În primul rând, Tribunalul trebuie să fie din punct de vedere subiectiv liber de prejudecăți personale sau părtinire. În al doilea rând, acesta trebuie să imparțial din punct de vedere obiectiv, trebuie să ofere garanții suficiente pentru a exclude orice îndoială legitimă în acest sens. În cadrul demersului obiectiv, trebuie să se stabilească dacă, în afară de conduita personală a judecătorilor, există dovezi clare care ar putea ridica îndoieli cu privire la imparțialitatea lor. În acest sens, chiar aparențele pot avea o anumită importanță. Ceea ce este în joc este încrederea pe care instanțele dintr-o societate democratică trebuie să o inspire publicului și mai ales părților la procedură.

În “materie civilă”, simplul fapt că un judecător a pronunțat deja o sentință înainte de proces nu poate, în sine, să fie considerat ca justificând preocupările cu privire la imparțialitatea sa. Ceea ce contează este domeniul de aplicare a măsurilor luate de judecător înainte de proces. De asemenea, faptul că judecătorul are cunoștințe detaliate despre dosar nu implică nicio prejudecată din partea lui, care l-ar împiedica să fie considerat drept imparțial atunci când se ia o decizie pe fond. Nici o analiză preliminară a informațiilor disponibile nu înseamnă că analiza finală a fost anticipată. Ceea ce este important este ca această analiză să fie efectuată atunci când este pronunțată hotărârea și să se întemeieze pe dovezi și argumente dezbătute în contradictoriu în ședință.

Conceptele de independență și imparțialitate obiectivă sunt strâns legate, iar Curtea le va lua în considerare coroborat, așa cum se cere în prezentul caz (a se vedea Findlay, citat mai sus, par. 73, și Kleyn și alții, citat mai sus, par. 192). Curtea va aborda apoi întrebarea dacă, în circumstanțele cauzei, Consiliul de Stat a îndeplinit aparența independenței și imparțialității.

În cele din urmă, trebuie să se țină cont de faptul că atunci când se decide într-un anumit caz există un motiv legitim de a se teme că aceste condiții nu sunt îndeplinite, dar punctul de vedere al unei părți este important, dar nu decisiv. Ceea ce este decisiv este dacă teama părții în cauză poate fi considerată justificată în mod obiectiv (a se vedea, mutatis mutandis, Hauschildt c. Danemarcei, hotărârea din 24 mai 1989, par. 48).

b) Aplicarea acestor principii cauzei

Curtea a luat la cunoștință de teama reclamantei de o lipsă de imparțialitate structurală din partea Consiliului de Stat, întemeiată, în primul rând, pe încălcarea principiului separării puterilor între executiv și judiciar. Curtea observă că statutul membrilor instanțelor de contencios administrativ a fost descris în hotărârea Kress (citată mai sus) și este în prezent prevăzut la art. L. 131-1 și R. 131-1 din  Codul administrativ. Membri sunt guvernați de regulile generale cu privire la serviciul public. Ei sunt recrutați fie prin concurs fie au tour extérieur. Aproximativ o treime dintre membrii Consiliului de Stat sunt implicați în activități exterioare. În ceea ce privește practica de recrutare direct din exterior, Președintele Republicii are dreptul de a numi o treime dintre membrii seniori, sub rezerva unei condiții de vârstă minimă de patruzeci și cinci de ani. Chiar dacă nu există nicio dispoziție scrisă garantând inamovibilitatea membrilor Consiliului de Stat, garanția există în practică, în același mod cum și independența lor este ocrotită de autogestionarea internă, fără vreun amestec exterior, precum și de promovarea în funcție de vechime, aceasta fiind o practică care garantează independența față de autoritățile politice și autoritățile  Consiliului de Stat în sine.

Curtea observă ca statutul special al Consiliului de Stat îl leagă în mod organic de Guvern, dar că acesta nu este un argument care să conteste independența sa (a se vedea Kress).

Mai mult, Curtea reiterează că însuși faptul că ofițerii de ordine publică sunt numiți de către un membru al executivului, sau, în unele cazuri, de către Parlament, nu îi subordonează autorității care i-a numit, în cazul în care, odată numiți, asupra lor nu se exercită presiune, nici nu primesc instrucțiuni în îndeplinirea îndatoriilor juridice (a se vedea Campbell și Fell c. Regatului Unit, hotărârea din 28 iunie 1984, par. 79; Loyen c. Franței (dec.), nr. 46022/99, 27 aprilie 2000, și Filippini c. San Marino (dec.), nr. 10526/02, 26 august 2003). Similar, în timp ce inamovibilitatea judecătorilor în timpul mandatului lor trebuie să fie considerată ca un corolar al independenței lor, lipsa unei recunoașteri formale a acestei inamovibilități în lege nu implică în sine lipsă de independență, cu condiția ca aceasta să fie recunoscută în fapt, precum și prezența celorlalte garanții necesare (a se vedea Campbell și Fell, par. 80). Se poate observa din prevederile Codului instanțelor administrative și din practică, că aceasta este într-adevăr situația în cauză.

Curtea observă că numirea membrului senior în cauză al Consiliului de Stat a fost ulterioară deliberării din 26 aprilie 2000. Cu toate acestea, Curtea a luat act de declarația Guvernului potrivit căreia discuțiile referitoare la numirea pe un post nou creat erau deja în desfășurare în aprilie 2000 și au început, probabil, cel puțin cu un anumit timp înainte de deliberare, având în vedere importanța postului vacant. Curtea consideră că este probabil că aceste discuții s-ar fi continuat până cu câteva zile înainte de semnarea decretului din 26 mai 2000. Numirea contestată poate să pună la îndoială imparțialitatea Consiliului de Stat. La momentul deliberării în cauză sau poate chiar cu mult înainte, unul dintre membrii Curții a fost luat în considerare pentru numirea într-o poziție de conducere în cadrul Ministerului cu care reclamantul avea o lungă dispută. Curtea consideră că membrul respectiv nu ar fi putut să întrunească condițiile de neutralitate cu privire la compania reclamantă, având în vedere lipsa de garanții împotriva eventualelor influențe exterioare, din moment ce numirea sa era deja luată în considerare în aprilie 2000. Curtea apreciază că reclamanta a avut îndoieli justificate în mod obiectiv cu privire la independența și imparțialitatea curții la care membrii în cauză își desfășurau activitatea profesională.

Prin urmare, Curtea consideră că a fost încălcat a art. 6 par. Din Convenție. Rămâne problema independenței și imparțialității Conseil d’Etat având în vedere exercitarea concomitentă a funcțiilor judiciare și administrative, în conformitate cu art.L. 112-1 al Codului instanțelor administrative.

În ceea ce privește participarea Conseil d’Etat, prin intermediul avizelor consultative – care nu sunt, însă, obligatorii- în pregătirea tuturor proiectelor de acte normative cu privire la politica de minerit și a decretelor de aplicare, de la încetarea activităților miniere în cauză, Curtea admite că o astfel de participare ridică o întrebare pur structurală, deoarece, în cazul în care consultarea obligatorie a Conseil d’Etat este omisă, instanța de contencios administrativ în sine nu va putea să nu  declare actul nul pentru necompetență, din considerente de ordine publică. Cu toate acestea, Curtea reiterează că nici Convenția nu obligă statele să se conformeze cu orice concepte constituționale teoretice cu privire la limitele admise referitor la interacțiunea dintre puterile executivă și judecătorească (a se vedea Kleyn și alții, citată mai sus, par. 193). Ca și în cazul Consiliului de Stat din Țările de Jos, nu există niciun motiv pentru a aplica o anumită teorie de drept constituțional la situația Consiliului de Stat și de a se pronunța in abstracto asupra compatibilității organice și funcționale cu art. 6 par.1. Curtea reiterează că principiul separației puterilor nu este decisiv in abstracto (a se vedea Pabla Ky c. Finlandei, nr. 47221/99, par.. 34). Curtea trebuie să stabilească doar dacă avizului dat de Secția Lucrărilor Publice la 29 septembrie 1997 ar fi putut anticipa rezultatele deciziilor din 19 mai 2000 și 5 aprilie 2002, punând astfel la îndoială obiectivul imparțialității completului de judecată, având în vedere exercitarea consecutivă a funcțiilor de consiliere și judiciară.

În primul rând, Curtea observă că Legea din 15 iulie 1994 și ordinele din 26 mai și 18 iulie 1997 nu pot fi catalogate drept și decizii ”identice”. Nu există nicio dovadă că membrii completului de judecată au participat la adoptarea opiniei din 29 septembrie 1997, astfel, paralela cu cazul Procola fiind nejustificată.

Problema este dacă întrebările adresate secției de lucrări publice și litigiile examinate de Direcția juridică poate fi considerată ca implicând “aceeași cauză” sau “aceeași decizie” ori “probleme similare”.

Guvernul a reiterat punctul de vedere exprimat în cauza Kleyn și alții (prezentarea unei în probleme în fața Consiliului de stat în mod succesiv, având în vedere capacitatea sa judiciară și de consultanță, care nu poate pune la îndoială imparțialitatea acestuia; în cazul în care se referea la o chestiune de fapt, aprecierea aspectului dacă un reclamant ar putea avea temeri justificate în mod obiectiv de părtinire depinde de fondul fiecărui caz). Compania reclamantă a răspuns că problemele juridice întotdeauna se referă la o situație de fapt și că, în speță, cele invocate în opinie concid cu cele invocate în litigiu.

Curtea observă că avizul consultativ din 29 septembrie 1997 privea interpretarea și aplicarea Legii din 15 iulie 1994. Litigiul în cauză a constat în posibilitatea impunerii normelor minere companiei, din moment ce s-a susținut declarația de abandon și cererile de renunțare care au fost făcute în ceea ce privește concesiunile sale. Fără a nega existența unui raport între problemele juridice ridicate în opinia din 29 septembrie 1997 și a celor care apar în litigiu, Curtea nu este în măsură să constate că problemele implică vreo părtinire din partea membrilor Secției judiciare, atunci când au examinat, trei ani mai târziu, problemele care privesc interesele concrete ale companiei reclamante în managementul de încheiere a operațiunilor de minerit, minele scoase din uz fiind numeroase și în situații juridice diferite. În aceste condiții, avizul consultativ și procedurile ulterioare în legătură cu acțiunile formulate împotriva ordinelor inter-prefecturale care prevăd măsuri de reglementare în sectorul minier nu poate fi considerată ca reprezentând “aceeași cauză” sau “aceeași decizie”. Din aceste motive, nici cererea de contestare înaintată Ministerului, nici raportul public al Consiliului de Stat din 1998 nu reprezintă motive suficiente pentru a justifica în mod obiectiv teama părții reclamante.

În concluzie, exercitarea consecutivă de către Consiliul de Stat a funcțiilor judiciare și administrative nu a determinat în cazul de față o încălcare a art. 6 par. 1 din Convenție.

Notă: Textul face parte din lucrarea Magistratii si instantele judecatoresti in jurisprudenţa Curtii Europene a Drepturilor Omului. Hotarari relevante, coordonator Dragoș Călin. Colectiv: Luminita Gabura, Iulia Diana David, Diana Chibulcutean, Ioana Alexandra Precup, Augustina Rodica Moldovan, Oana – Maria Stefănescu, Dan Alexandru Sipos, Dumitru Cazac, Editura Universitara, Bucureşti, 2013, ISBN 978-606-591-850-4

No related posts.


Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *


+ 4 = eleven

Publicatie semestriala a Editurii Universitare (acreditata CNCS)

  • SSRN

Parteneri

  • 1. Editura Universitară
  • 2. Centrul de Studii de Drept European
  • 3. JurisClasor CEDO
  • 4. Centrul de Resurse Juridice din Moldova

Newsletter

E-mail:

Subscribe
Unsubscribe

Accesări (pagini citite)