Hotărârea Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 49/17.01.2019 referitoare la Metodologia privind numirea în funcția de judecător în condițiile art. 33 ind.1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, numirea în funcția de magistrat-asistent în condițiile art. 67 alin. (5), precum și reîncadrarea în funcția de judecător ori magistrat-asistent în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege nu respectă tratatele internaţionale la care România este parte şi nici Rapoartele Comisiei Europene emise în cadrul MCV.
Potrivit art.11 din Constituția României, Statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Modalitatea de accedere îmbracă forma doar a unei probe a interviului, legiuitorul eliminând astfel o garanție a derulării unui concurs într-un mod cât mai obiectiv, care să asigure accederea în magistratură a persoanelor cu un înalt nivel de pregătire profesională. Prin desfășurarea doar a probei interviului pentru candidații cu 10 ani vechime se relativizează standardele profesionale, cu efect asupra calității activității magistraților.
Inechitatea în reglementarea procedurii de accedere în magistratură a persoanelor cu 10 ani vechime este cu atât mai evidentă cu cât gradul de exigență profesională trebuie să fie direct proporțional cu ierarhia instanțelor de judecată în sistemul judiciar român. Se pune întrebarea în ce măsură mai corespunde exigențelor profesionale persoana vizată de lege în măsura în care aceasta dorește că acceadă direct la curtea de apel ori chiar la Înalta Curte de Casație și Justiție, în condițiile în care nu se impune un concurs de verificare a cunoștințelor actualizate profesionale și vreo condiție referitoare la perioada de timp dintre data părăsirii funcției și data depunerii cererii de revenire.
Prin aceste dispoziții se nesocotesc flagrant și actele internaționale care consacră principiile fundamentale privind independența judecătorilor – importanța selecției, pregătirii și a conduitei profesionale a acestora, respectiv a standardelor obiective ce se impun a fi respectate atât la intrarea în profesia de magistrat, cât și la instituirea modalităților de accedere în magistratură.
Recrutarea judecătorilor și procurorilor trebuie să fie efectuată exclusiv pe bază de concurs – a se vedea concluziile Raportului Comisiei Europene din 4 februarie 2008, recomandările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei și ale Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni. Comisia Europeană a constatat că jumătate din recrutările în sistemul judiciar românesc au urmat o procedură ad-hoc pentru a asigura ocuparea rapidă a posturilor vacante existente, pe bază de interviuri și experiența în muncă, fără a controla calificările sau pregătirea noului magistrat.
Potrivit Principiilor Fundamentale privind Independența Judecătorilor, adoptate de Congresul al VII-lea al Națiunilor Unite, aprobate prin rezoluțiile Adunării Generale a Organizației Națiunilor Unite nr. 40/32 din 29 noiembrie 1985 și 40/146 din 13 decembrie 1985, „cei selectați pentru funcțiile de judecător vor fi persoane integre și competente, având pregătire adecvată sau calificare juridică. Orice metodă de selecție și de promovare a judecătorilor/procurorilor va fi elaborată astfel încât să nu permită numirile pe motive necorespunzătoare” (pct. 10). De asemenea, la pct. 13 se prevede că „promovarea judecătorilor, oriunde există un astfel de sistem, trebuie să aibă la bază factori obiectivi, în special calificarea profesională, integritatea și experiența.”
Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a recomandat guvernelor statelor membre să adopte sau să consolideze toate măsurile necesare pentru promovarea rolului judecătorilor, în mod individual, dar și al magistraturii, în ansamblu, în vederea promovării independenței acestora, aplicând, în special, următoarele principii: (…) I.2.c. „orice decizie referitoare la cariera profesională a judecătorilor trebuie să se bazeze pe criterii obiective, selecția și promovarea judecătorilor trebuie să se facă după meritele și în funcție de pregătirea profesională, integritatea, competența și eficiența acestora”. (Recomandarea nr. (94)/12 din 13 octombrie 1994, cu privire la independența, eficiența și rolul judecătorilor)
Orice „criterii obiective” care caută să garanteze că selectarea și cariera judecătorilor se bazează pe merite, ținând cont de pregătirea profesională, integritate, capacitate și eficiență” nu pot fi definite decât în termeni generali. Se urmărește în primul rând conferirea unui conținut aspirațiilor generale spre „numirea pe baza de merit” și „obiectivism”, alinierea teoriei la realitate. Standardele obiective se impun nu numai pentru a exclude influențele politice, și pentru a preveni riscul apariției favoritismului, conservatorismului și a „nepotismului”, care există în măsura în care numirile sunt făcute într-o maniera nestructurată. Deși experiența profesională corespunzătoare este o condiție importantă pentru promovare, vechimea în muncă, în lumea modernă, nu mai este general acceptată ca principiu dominant de determinare a promovării.
Prin Decizia nr.556 din 29 aprilie 2010 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor articolului unic din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.46/2008 pentru modificarea art.33 din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, publicată în Monitorul Oficial nr.406 din 18.06.2010, Curtea Constituțională a stabilit că împrejurarea că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.46/2008 s-au abrogat dispozițiile de lege ce reglementau posibilitatea de a fi numit în funcția de judecător sau procuror, fără concurs, nu este de natură a îngrădi dreptul la muncă sau alegerea profesiei, drepturi fundamentale garantate de art.41 alin.(1) din Constituție, întrucât legiuitorul are atât competența de a reglementa condițiile pentru ocuparea unor funcții sau exercitarea unor profesii, cât și competența de a le modifica sau abroga. În cazul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.46/2008, legiuitorul delegat în baza art.115 alin.(4) din Constituție a apreciat că posibilitatea accesului în magistratură doar pe baza unui interviu nu oferă suficiente garanții privind capacitatea profesională a viitorilor magistrați și nu garantează asigurarea calității actului de justiție, astfel încât se impune obligativitatea promovării unui examen pentru intrarea în magistratură.
Prin Raportul ad hoc privind România (Regula 34) adoptat de Grupul de state împotriva corupției (GRECO), la cea de-a 79-a Reuniune Plenară (Strasbourg, 19-23 martie 2018), s-au reținut următoarele:
”31. Modificările propuse conțin în continuare o proporție de subiectivitate în procesul de selecție și de luare a deciziilor privind promovările, care prevede o procedură de promovare în două etape, ultima etapă constând într-o evaluare a muncii și comportamentului din ultima perioadă. Amendamentele prevăd, de asemenea, în sarcina CSM să elaboreze și să adopte norme privind procedura de organizare a acestor evaluări, inclusiv numirile la comisia responsabilă și aspectele particulare care trebuie evaluate. GET a auzit temeri cu privire la faptul că acest nou sistem ar lăsa mai mult spațiu pentru influențele personale sau politice în deciziile privind cariera, care ar putea avea impact asupra neutralității și integrității sistemului judiciar și că ar fi, astfel, esențial ca CSM să elaboreze norme adecvate pentru a preveni astfel de riscuri, inclusiv criterii clare și obiective pentru a ghida viitoarele decizii ale comisiei de selecție. 32. Din cauza riscurilor și incertitudinilor menționate mai sus, GRECO recomandă (i) să se analizeze corespunzător impactul modificărilor asupra viitoarei structuri de personal a instanțelor și parchetelor pentru a fi adoptate măsurile tranzitorii necesare și (ii) regulamentul de aplicare ce urmează a fi adoptat de CSM cu privire la promovarea judecătorilor și procurorilor să reglementeze criterii adecvate, obiective și clare, care să aibă în vedere calificările și meritele reale ale acestora.”
GRECO veghează la punerea în practică a angajamentelor statele membre de a-și uni eforturile, de a-și împărtăși experiențele și de a acționa împreună în acest domeniu, prin intermediul unui proces dinamic de evaluare și presiune reciproce.
Rapoartele de evaluare sunt întocmai respectate de statele membre, în cadrul cooperării loiale și al evaluării reciproce dintre acestea. Spre exemplu, Curtea Constituțională a României face referire (Decizia nr.138/2008) la rapoartele GRECO în motivarea respingerii unor critici de neconstituționalitate. De asemenea, deseori, Parlamentul României a legiferat în dorința respectării concluziilor raportorilor GRECO. Inclusiv modificările aduse legilor justiției au avut un astfel de fundament, Comisia Specială Comună fiind creată și pentru ”punerea în acord a rapoartelor GRECO cu prevederile Codului penal și Codului de procedură penală (Raportul de evaluare a României privind incriminările, 3 decembrie 2010, pct. 23, 24, 111, 112; Raportul de conformitate privind România, 7 decembrie 2012, Regretul efectiv, caracterul total automat și obligatoriu al clauzei de nepedepsire a denunțătorului, pct. 34, 37-42; Al doilea raport de conformitate a României, 12 decembrie 2014, pct. 35-37, 40, 41), așa cum reiese din Hotărârea nr. 69/2017 privind constituirea Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru sistematizarea, unificarea și asigurarea stabilității legislative în domeniul justiției.
Executarea obligațiilor internaționale care rezultă dintr-un tratat în vigoare pentru un anumit stat revine tuturor autorităților statale, inclusiv Curții Constituționale. Dacă dispozițiile constituționale contravin tratatului, care face deja parte din ordinea juridică națională, revine tuturor autorităților statului obligația de a găsi soluții adecvate pentru a concilia acele prevederi ale tratatului cu Constituția (spre exemplu, prin interpretare sau chiar prin revizuirea Constituției), altfel responsabilitatea internațională a statului va fi angajată, cu toate consecințele care decurg din aceasta, inclusiv sancțiuni (a se vedea Comisia de la Veneția, Avizul interimar privind amendamentele la Legea constituțională federală privind Curtea Constituțională a Federației Ruse, par.47, CDL-AD (2016) 005). De asemenea manieră procedează cvasitotalitatea curților constituționale din statele membre ale Consiliului Europei ori chiar din afara acestuia (a se vedea, cu titlu de exemplu, Curtea Constituțională a Federației Ruse – cel mai recent, Hotărârea din 17 octombrie 2017 ori Curtea Constituțională din Azerbaidjan – Decizia din 29 octombrie 2010).
Raportul tehnic al Comisiei Europene în cadrul MCV dat publicității la data de 18.07.2012 de însoțire a documentului Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate în România în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare a reținut următoarele:
În perioada 2007-2008, 164 de magistrați au fost numiți fără un concurs riguros. Legea în vigoare la acea vreme le permitea profesioniștilor din domeniul juridic care au acumulat 10 ani de experiență să intre direct în magistratură, sub rezerva unui interviu simplu înaintea Consiliului Superior al Magistraturii. În urma preocupărilor exprimate de Comisie, această posibilitate a fost eliminată. În locul acesteia, s-a utilizat în mare măsură o alternativă, metoda admiterii directe în magistratură prin examen, pentru profesioniștii din domeniul juridic care au acumulat cinci ani de experiență. Din anul 2007, 708 noi magistrați au fost recrutați prin această metodă. Cu toate acestea, deoarece aceste persoane recrutate au susținut până acum examinări mai puțin cuprinzătoare decât candidații institutului (care, ulterior, ar trebui, de asemenea, să susțină o serie de examene suplimentare) și au beneficiat doar de o scurtă perioadă de formare post-recrutare, au rămas întrebări în ceea ce privește nivelul echivalent de pregătire pentru sarcinile lor. În urma preocupărilor exprimate de Comisie, în luna aprilie a anului 2012, Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat modificări la regulamentele interne pentru instituirea unor examene echivalente de intrare la institut și de intrare directă în magistratură, precum și pentru extinderea perioadei de formare a persoanelor intrate direct, de la o lună la două luni.”
De asemenea, Raportul Intermediar al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu din 04.02.2008 privind progresele realizate în România în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare a constatat că ”aproximativ jumătate din recrutările în sistemul judiciar au urmat o procedură ad hoc, pentru a asigura ocuparea rapidă a posturilor vacante existente5. În aceste cazuri, posturile vacante au fost ocupate pe bază de interviuri și de experiență de muncă, fără a controla calificările sau pregătirea noului magistrat.”
România a renunțat la această formă de admitere în magistratură în anul 2008, ca efect al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.46/2008, emisă tocmai pentru aplicarea MCV, așa cum rezultă din Nota sa de fundamentare. Acest fapt a fost susținut de Consiliul Superior al Magistraturii în 2008.
Însă modalitatea de admitere în magistratură a fost reglementată din nou, în anul 2018 (a se vedea punctul 48, articolul I din Legea nr. 242/2018, publicată în Monitorul Oficial nr. 868 din 15 octombrie 2018).
Ca urmare a nerespectării de Statul român a acestor dispoziții, sesizarea de instanța de judecată a Curții de Justiție a Uniunii Europene devine principalul instrument juridic de constrângere în vederea neîncălcării obligațiilor privind Uniunea Europeană. Conform jurisprudenței consacrate a CJUE, un stat membru nu este exonerat de răspundere în cazul în care o încălcare a obligațiilor sale privind UE poate fi atribuită, în tot sau în parte, unor erori de interpretare sau de aplicare a normelor UE relevante, inclusiv de instanțele sale naționale. A se vedea Avizul 1/2009, Hotărârea din 12 noiembrie 2009, Comisia/Spania (C‑154/08),[1] Hotărârea din 6 octombrie 2011, Comisia/Italia, C‑302/09, Hotărârea din 22 decembrie 2010, Comisia/Italia, C‑304/09, Hotărârea din 29 martie 2012, Comisia/Italia, C‑243/10.
Mecanismul de cooperare și de verificare (MCV) a fost instituit potrivit Deciziei 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006, la momentul aderării României la Uniunea Europeană, pentru a remedia deficiențele reformei sistemului judiciar și pentru a combate corupția. De atunci, rapoartele MCV încearcă să contribuie la orientarea eforturilor autorităților române prin recomandări specifice și evaluează progresele realizate. Astfel cum a subliniat Consiliul,[2] în mod repetat, MCV se va încheia atunci când vor fi îndeplinite în mod satisfăcător toate cele patru obiective de referință care se aplică României. Obiectivele de referință au fost definite la momentul aderării și acoperă aspecte esențiale pentru funcționarea unui stat membru – independența și eficiența sistemului judiciar, integritatea și lupta împotriva corupției.
Crearea MCV poate fi considerată drept un semn pozitiv pentru respectarea Criteriilor de la Copenhaga, așa cum sunt cunoscute criteriile de eligibilitate ale UE, definite de Consiliu la Copenhaga, în iunie 1993. Aceste criterii sunt următoarele: stabilitatea instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protejarea minorităților; o economie de piață funcțională și capacitatea de a face față concurenței și forțelor pieței din cadrul UE; abilitatea de a-și asuma și de a pune în aplicare în mod eficace obligațiile asociate calității de stat membru, inclusiv obiectivele uniunii politice, economice și monetare.[3]
Conform Raportului Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare din 25 ianuarie 2017,[4] ”[p]entru ca aceste obiective să fie îndeplinite, este nevoie de o combinație de măsuri legislative și instituționale. În plus, respectivele măsuri pot fi evaluate pe deplin numai verificându-se dacă efectele lor sunt resimțite în practică și dacă se poate considera că ele sunt încorporate în cadrul juridic și instituțional din România și că sunt ireversibile. În aceste condiții, cetățenii pot avea încredere că deciziile și practicile din România respectă pe deplin statul de drept și se constituie baza pe care se clădește încrederea reciprocă necesară pentru punerea efectivă în aplicare a dreptului UE. Reforma sistemului judiciar și lupta anticorupție au fost aspecte esențiale pentru societatea românească în ultimii zece ani. MCV are un rol important în România ca factor determinant al reformei, precum și ca instrument de evaluare a progreselor. Concluziile Comisiei și metodologia utilizată în cadrul MCV au fost sprijinite în mod constant de către Consiliu și au beneficiat de cooperarea și contribuțiile multor state membre. Cooperarea a fost consolidată și prin sprijinul specific acordat României prin intermediul fondurilor UE. Măsurile legislative și instituționale au dat roade în ceea ce privește rezultatele obținute, datorită angajamentului demonstrat de numeroși judecători și procurori, datorită activității de punere în aplicare desfășurate de miniștrii justiției și datorită bunei cooperări dintre autoritățile române și Comisie. Implicarea puternică a societății civile a fost, de asemenea, esențială pentru a încuraja reforma sistemului judiciar și măsurile concrete de combatere a corupției la toate nivelurile. În același timp, rapoartele MCV au continuat să sublinieze că există încă domenii în care continuarea reformei se dovedește dificilă – și care uneori au rezistat acesteia. Probleme de fond, cum ar fi punerea sub semnul întrebării a independenței sistemului judiciar și a autorității hotărârilor judecătorești și, uneori, încercările specifice de a se reveni la situația anterioară reformelor, au încetinit, în mod inevitabil, ritmul progreselor înregistrate în vederea atingerii obiectivelor MCV.”
Instituirea Mecanismului de cooperare și de verificare (MCV) a avut la bază art.37 și 38 din Tratatul privind aderarea Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană, semnat de România la Luxemburg la 25 aprilie 2005.
În baza art. 37 din Tratat, ”[î]n cazul în care Bulgaria sau România nu și-au îndeplinit angajamentele asumate în contextul negocierilor de aderare, determinând o perturbare semnificativă a bunei funcționări a pieței interne, inclusiv orice angajamente asumate în cadrul politicilor sectoriale care privesc activități economice cu efecte transfrontaliere, ori pericolul iminent al unei atare perturbări, Comisia poate să adopte, până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie inițiativă, regulamentele sau deciziile europene prin care sunt stabilite măsurile corespunzătoare. Măsurile sunt proporționale și se acordă prioritate acelora dintre ele care perturbă cel mai puțin funcționarea pieței interne și, după caz, aplicării mecanismelor sectoriale de salvgardare în vigoare. Asemenea măsuri de salvgardare nu pot fi utilizate ca mijloace arbitrare de discriminare sau de restrângere disimulată a comerțului dintre statele membre. Clauza de salvgardare poate fi invocată chiar și înainte de aderare în temeiul concluziilor urmăririi îndeplinirii angajamentelor asumate în negocieri, iar măsurile adoptate intră în vigoare la data aderării, cu excepția cazului în care acestea prevăd o dată ulterioară. Măsurile nu pot fi menținute mai mult decât este strict necesar și, în orice caz, sunt revocate la data la care angajamentul corespunzător este îndeplinit. Măsurile pot fi totuși aplicate dincolo de termenul prevăzut la alineatul de mai sus atât timp cat angajamentele corespunzătoare nu au fost îndeplinite. Ca răspuns la progresele realizate de noul stat membru în cauza în îndeplinirea angajamentelor sale, Comisia poate adapta în mod corespunzător măsurile luate. Comisia informează Consiliul cu suficient timp înaintea revocării regulamentelor și deciziilor europene prin care sunt stabilite măsurile de salvgardare și tine seama întocmai de orice observații formulate în acest sens de către Consiliu.”
De asemenea, potrivit art. 38 din Tratat, ”[î]n cazul în care, în Bulgaria sau în România, exista deficiente semnificative sau un risc iminent privind apariția unor asemenea deficiențe în transpunerea, stadiul aplicării sau asigurarea respectării deciziilor-cadru sau oricăror altor angajamente, instrumente de cooperare și decizii privind recunoașterea reciprocă în domeniul dreptului penal în conformitate cu titlul VI din Tratatul privind Uniunea Europeană, directive și regulamente privind recunoașterea reciprocă în domeniul dreptului civil în conformitate cu titlul IV din Tratatul de instituire a Comunității Europene și legi sau legi-cadru europene adoptate în temeiul secțiunilor 3 și 4 din capitolul IV al titlului III din partea III a Constituției, Comisia poate să adopte, până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie inițiativă și după consultarea statelor membre, regulamentele sau deciziile europene de stabilire a măsurilor corespunzătoare și să precizeze condițiile și modalitățile în care aceste măsuri intră în vigoare. Măsurile pot lua forma suspendării provizorii a aplicării dispozițiilor și hotărârilor corespunzătoare în relațiile dintre Bulgaria sau România și oricare alt ori alte state membre, fără sa aducă atingere continuării cooperării judiciare strânse. Clauza de salvgardare poate fi invocată chiar înainte de aderare în temeiul concluziilor urmăririi îndeplinirii angajamentelor asumate în negocieri, iar măsurile adoptate intră în vigoare la data aderării, cu excepția cazului în care acestea prevăd o dată ulterioară. Măsurile nu pot fi menținute mai mult decât este strict necesar și, în orice caz, sunt revocate la data la care deficientele sunt remediate. Măsurile pot fi totuși aplicate dincolo de termenul prevăzut la alineatul (1) atât timp cat aceste deficiente subzistă. Ca răspuns la progresele realizate de noul stat membru în cauza în remedierea deficiențelor identificate, Comisia poate adapta în mod corespunzător măsurile luate, după consultarea statelor membre. Comisia informează Consiliul cu suficient timp înaintea revocării regulamentelor și deciziilor pentru stabilirea măsurilor de salvgardare și tine seama întocmai de orice observații formulate în acest sens de către Consiliu.”
În cauza C‑258/14, Florescu și alții, prin hotărârea din 13 iunie 2017, EU:C:2017:448, CJUE a interpretat Memorandumul de înțelegere dintre Comunitatea Europeană și România, încheiat la București și la Bruxelles la 23 iunie 2009, constatând că trebuie considerat un act adoptat de o instituție a Uniunii Europene, în sensul articolului 267 TFUE, care poate fi supus interpretării Curții de Justiție a Uniunii Europene. Așadar, nu ar fi prima dată când CJUE ar interpreta un act încheiat de o instituție a Uniunii Europene cu un stat membru.
Până la soluția recentă reprezentată de Decizia nr.104 din 6 martie 2018, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a României făcuse referire doar de două ori la Mecanismul de cooperare și verificare, respectiv prin Decizia nr. 2 din 11 ianuarie 2012 și Decizia nr. 1519 din 15 noiembrie 2011.
Decizia nr. 1.519 din 15 noiembrie 2011 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat[5] constata lapidar următoarele aspecte:
”În același sens, Curtea apreciază, de asemenea, că dispozițiile menționate din codurile de procedură civilă și penală referitoare la abținere și recuzare sunt de natură să satisfacă și exigențele cuprinse în Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 354, din 14 decembrie 2006, referitoare la existența, în toate statele membre, a unui sistem judiciar și administrativ imparțial, independent și eficient, înzestrat cu mijloace suficiente, între altele, pentru a lupta împotriva corupției. Astfel, obiectivul de referință constând în înființarea unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive nu presupune existența în sistemul normativ național a unor prevederi legale precum cea criticată în cauza de față. Tot astfel, nici obiectivul de referință privitor la garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient nu implică în mod necesar instituirea unei interdicții de felul celei vizate de prezenta excepție de neconstituționalitate.”
De asemenea, Decizia nr. 2 din 11 ianuarie 2012 asupra obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor și a Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii[6] stabilea următoarele:
”În ceea ce privește aceste angajamente, Curtea constată că, prin Decizia 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 354 din 14 decembrie 2006, s-a reținut că au fost identificate de Comisie „chestiuni rămase nerezolvate, în special în ceea ce privește responsabilizarea și eficiența sistemului judiciar” din România. În Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul mecanismului de cooperare și verificare, din 20 iulie 2011, se reține la acest capitol că „România nu s-a angajat încă într-un proces de reformă aprofundată a sistemului disciplinar”. Or, calitatea de membru al Uniunii Europene impune statului român obligația de a aplica acest mecanism și a da curs recomandărilor stabilite în acest cadru, în conformitate cu dispozițiile art. 148 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora „Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actele aderării și din prevederile alineatului (2)”. Potrivit expunerii de motive, legea criticată dă expresie acestei obligații, prin reglementarea abaterilor pentru care judecătorii și procurorii răspund disciplinar și includerea în această categorie a faptelor prin care se încalcă îndatoririle specifice funcției ori se aduce atingere prestigiului funcției deținute. De asemenea, actul normativ dă curs recomandărilor de consolidare a capacității și a organizării Inspecției judiciare, precum și de continuare a procesului de reformă a acesteia.”
Decizia nr.104 din 6 martie 2018 se îndepărtează de la jurisprudența indicată. Curtea Constituțională a României a efectuat raționamentele de mai jos:
”80. Cu privire la invocarea prevederilor art.148 alin.(4) din Constituție, prin raportare la Decizia 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006, de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L nr.354 din 14 decembrie 2006, Curtea observă că, potrivit art.2 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, parte a Tratatului de aderare, ratificat prin Legea nr.157/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.465 din 1 iunie 2005, „de la data aderării, dispozițiile tratatelor originare și actele adoptate de instituții și de Banca Centrală Europeană înainte de aderare sunt obligatorii pentru Bulgaria și România și se aplică în aceste state în condițiile stabilite prin aceste tratate și prin prezentul act”.
- Așadar, aderând la ordinea juridică a Uniunii Europene, România a acceptat ca, în domeniile în care competența exclusivă aparține Uniunii Europene, indiferent de tratatele internaționale pe care le-a încheiat, implementarea obligațiilor rezultate din acestea să fie supusă regulilor Uniunii Europene. În caz contrar, s-ar ajunge la situația nedorită ca, prin intermediul obligațiilor internaționale asumate bi sau multilateral, statul membru să afecteze grav competența Uniunii și, practic, să se substituie acesteia în domeniile menționate. Așadar, în aplicarea art.148 alin.(2) și din Constituție, România aplică cu bună-credință obligațiile rezultate din actul aderării, neinterferând cu competența exclusivă a Uniunii Europene și, astfel cum a stabilit în jurisprudența sa, în virtutea clauzei de conformare cuprinsă chiar în textul art.148 din Constituție, România nu poate adopta un act normativ contrar obligațiilor la care s-a angajat în calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr.887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.191 din 15 martie 2016, paragraful 75). Toate cele anterior arătate cunosc desigur o limită constituțională, exprimată în ceea ce Curtea a calificat „identitate constituțională națională” (a se vedea Decizia nr.683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.479 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr.64 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.286 din 28 aprilie 2015).
- De asemenea, folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință implică, în temeiul art.148 alin.(2) și (4) din Constituția României, o condiționalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă și neechivocă prin ea însăși sau înțelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis și neechivoc de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției – unica normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curții Constituționale este distinct de simpla aplicare și interpretare a legii, competență ce aparține instanțelor judecătorești și autorităților administrative, sau de eventualele chestiuni ce țin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz.
- Prin prisma condiționalității cumulative enunțate, rămâne la aprecierea Curții Constituționale aplicarea în cadrul controlului de constituționalitate a hotărârilor Curții de Justiție a Uniunii Europene sau formularea de către ea însăși de întrebări preliminare în vederea stabilirii conținutului normei europene. O atare atitudine ține de cooperarea dintre instanța constituțională națională și cea europeană, precum și de dialogul judiciar dintre acestea, fără a se aduce în discuție aspecte ce țin de stabilirea unor ierarhii între aceste instanțe (a se vedea Decizia nr.668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.487 din 8 iulie 2011).
- În acest context, Curtea observă că, astfel cum reiese din preambulul Deciziei 2006/928/CE, decizie ce este invocată ca temei în controlul de constituționalitate, prin prisma art.148 alin. (2) din Constituție, în virtutea prevederilor art.37 și art.38 din Tratatul de aderare, ratificat prin Legea nr.157/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.465 din 1 iunie 2005, a fost adoptată, înainte de aderarea României la Uniunea Europeană, Decizia 2006/928/CE, care prevede, la art.1, că în fiecare an, până la 31 martie cel târziu, iar în primul an la 31 martie 2007, România prezintă Comisiei un raport privind progresele realizate în vederea atingerii fiecăruia dintre obiectivele de referință enumerate în anexă, care sunt în număr de patru, respectiv: 1. Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient totodată, în special prin consolidarea capacităților și a responsabilizării Consiliului Superior al Magistraturii. Raportarea și evaluarea impactului noilor coduri de procedură civilă și administrativă; 2. Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive; 3. Continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt; 4. Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale.
- Așadar, Curtea observă că prin Decizia 2006/928/CE se prevede înființarea unei agenții pentru integritate și nicidecum obligarea legiuitorului la stabilirea unor incompatibilități, aspecte ce sunt stabilite înainte de aderare, deși prevederile cuprinse în Protocolul din 31 martie 2005 privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și României în Uniunea Europeană statuează că aceste decizii vor fi adoptate, în măsura în care sunt necesare, ulterior aderării. Mai mult, în cuprinsul acestei decizii se precizează că aceasta intră în vigoare „numai sub rezerva și la data intrării în vigoare a Tratatului de aderare” [art.3 din Decizia 2006/928/CE].
- Astfel, potrivit art.37 și art.38 din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană – Anexă la Tratatul de aderare (Anexa: Protocolul din 31 martie 2005 privind condițiile și aranjamentele referitoare la admiterea Republicii Bulgaria și României în Uniunea Europeană), temeiuri invocate la adoptarea Deciziei 2006/928/CE, în cazul în care Bulgaria sau România nu și-a îndeplinit angajamentele asumate în contextul negocierilor de aderare, determinând o perturbare semnificativă a bunei funcționări a pieței interne, inclusiv orice angajamente asumate în cadrul politicilor sectoriale care privesc activități economice cu efecte transfrontaliere, ori pericolul iminent al unei atare perturbări, Comisia poate să adopte măsurile corespunzătoare până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie inițiativă. Măsurile sunt proporționale și se acordă prioritate acelora dintre ele care perturbă cel mai puțin funcționarea pieței interne și, după caz, aplicării mecanismelor sectoriale de salvgardare în vigoare. (…) În cazul în care, în Bulgaria sau în România, există deficiențe semnificative sau un risc iminent privind apariția unor asemenea deficiențe în transpunerea, stadiul aplicării sau asigurarea respectării deciziilor-cadru sau a oricăror altor angajamente, instrumente de cooperare și decizii privind recunoașterea reciprocă în domeniul dreptului penal în conformitate cu titlul VI al Tratatului UE, precum și a directivelor și regulamentelor privind recunoașterea reciprocă în domeniul dreptului civil în conformitate cu titlul IV din Tratatul CE, Comisia poate să adopte, până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie inițiativă și după consultarea statelor membre, măsurile corespunzătoare și să precizeze condițiile și modalitățile în care aceste măsuri intră în vigoare. Măsurile pot lua forma suspendării provizorii a aplicării dispozițiilor și hotărârilor corespunzătoare în relațiile dintre Bulgaria sau România și oricare alt ori alte state membre, fără să aducă atingere continuării cooperării judiciare strânse. Clauza de salvgardare poate fi invocată chiar înainte de aderare în temeiul concluziilor urmăririi îndeplinirii angajamentelor asumate în negocieri, iar măsurile adoptate intră în vigoare la data aderării, cu excepția cazului în care acestea prevăd o dată ulterioară. Măsurile nu pot fi menținute mai mult decât este strict necesar și, în orice caz, sunt revocate la data la care deficiențele sunt remediate.
- Totodată, potrivit art.39 alin.(1) din Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României la Uniunea Europeană – Anexă la Tratatul de aderare, în cazul în care, în temeiul urmăririi continue de către Comisie a îndeplinirii angajamentelor asumate de Bulgaria și România în contextul negocierilor de aderare, și în special în temeiul rapoartelor Comisiei în această privință, există dovezi clare că stadiul pregătirii pentru adoptarea și aplicarea acquis-ului în Bulgaria sau România este de asemenea natură încât există un risc semnificativ ca, într-un număr important de domenii, oricare dintre aceste state să fie în mod evident nepregătit să îndeplinească obligațiile care decurg din calitatea de membru la data aderării, 1 ianuarie 2007, Consiliul poate să hotărască în unanimitate, la recomandarea Comisiei, ca data aderării statului respectiv să fie amânată cu un an, până la 1 ianuarie 2008.
- Raportat la jurisprudența constantă a Curții Constituționale în materie, înțelesul Deciziei 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006, de stabilire a unui mecanism de cooperare și verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, act adoptat anterior aderării României la Uniunea Europeană, nu a fost deslușit de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în ceea ce privește conținutul, caracterul și întinderea temporală și dacă acestea se circumscriu celor prevăzute în Tratatul de aderare, implicit prin Legea nr.157/2005, care face parte din ordinea normativă internă, astfel încât Decizia 2006/928/CE nu poate constitui normă de referință în cadrul controlului de constituționalitate prin prisma art.148 din Constituție.
- Mai mult, chiar dacă s-ar admite că Decizia 2006/928/CE ar putea fi un indicator în privința evaluării constituționalității normei, nu ar avea incidență în cauză, deoarece prin conținutul acesteia se recomandă doar înființarea unei agenții pentru integritate, care să aibă capacitatea administrativă de a conduce o anchetă în domeniul incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni.
- De altfel, ține de competența exclusivă a statului membru stabilirea unor incompatibilități, altele suplimentare celor prevăzute de Legea fundamentală a statului respectiv, întrucât, astfel cum a reținut Curtea prin Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragraful 456, Legea fundamentală a statului – Constituția este expresia voinței poporului, ceea ce înseamnă că aceasta nu își poate pierde forța obligatorie doar prin existența unei neconcordanțe între prevederile sale și cele europene. De asemenea, aderarea la Uniunea Europeană nu poate afecta supremația Constituției asupra întregii ordini juridice (a se vedea în același sens și Hotărârea din 11 mai 2005, K 18/04, pronunțată de Tribunalul Constituțional al Republicii Polonia).
- Constituția dispune în sensul că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Însă, în legătură cu noțiunea de „legi interne”, prin Decizia nr.148 din 16 aprilie 2003 privind constituționalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituției României, Curtea a făcut o distincție între Constituție și celelalte legi (a se vedea Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragraful 452). De asemenea, aceeași distincție este realizată la nivelul Legii fundamentale prin art.20 alin.(2) teza finală care dispune în sensul aplicării cu prioritate a reglementărilor internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile, iar art.11 alin.(3) statuează că, în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziții contrare Constituției, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituției.
- Cu privire la invocarea prevederilor Legii nr.365/2004 pentru ratificarea Convenției Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, prin prisma art.11 alin.(1), Curtea observă că art.65: Aplicarea convenției, prevede că fiecare stat parte ia măsurile necesare, inclusiv legislative și administrative, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, pentru a asigura executarea obligațiilor asumate în baza prezentei convenții; fiecare stat parte poate lua măsurile necesare mai stricte sau mai severe decât cele prevăzute prin această convenție în scopul de a preveni și de a combate corupția. Or, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie de incompatibilități, precum și faptul că stabilirea standardelor de integritate constituie o chestiune de oportunitate care intră în marja de apreciere a legiuitorului, nu se poate reține presupusa încălcare a prevederilor art.11 din Constituție prin prisma unei eventuale încălcări a normelor internaționale. De altfel, autorul obiecției de neconstituționalitate nu precizează în concret care ar fi normele imperative ce ar înlătura dreptul legiuitorului în a avea o marjă de apreciere în ceea ce privește stabilirea unor incompatibilități suplimentare celor prevăzute de textul constituțional, sau dimpotrivă de a renunța la unele deja stabilite pe cale infraconstituțională, în funcție de valorile sociale ocrotite, de evoluția societății, în care persoanele își pot organiza conduita, conștientizând ele însele, supremația valorilor sociale ce trebuie protejate pentru a concura la respectarea statului de drept, nefiind necesară constrângerea suplimentară printr-o legislație care să extindă incompatibilitățile deja instituite prin Legea fundamentală.
- Față de cele prezentate, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie de incompatibilități, precum și faptul că stabilirea standardelor de integritate constituie o chestiune de oportunitate care intră în marja de apreciere a legiuitorului, iar prin prisma art.148 din Constituție, în acest context, legiuitorul este unul dintre subiecții ce garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării, astfel cum a statuat deja instanța de contencios constituțional prin Decizia nr.2 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.131 din 23 februarie 2012, Curtea constată că legiferarea în această materie intră în această marjă de apreciere, desigur în limitele constituționale în ceea ce privește identitatea constituțională, coroborată cu suveranitatea națională și cu obligațiile constituționale ce decurg din art.11 și art.148.
- Pentru motivele arătate mai sus, Curtea nu poate reține nici pretinsa încălcare a dispozițiilor art.147 alin. (4) din Constituție, întrucât considerentele reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa menționată de autorul excepției de neconstituționalitate nu se pot converti de plano în motive ce ar conduce la suprimarea dreptului constituțional al puterii legiuitoare de a adopta acte normative, mai ales dacă domeniul supus reglementării ține de probleme de oportunitate care intră în marja de apreciere a legiuitorului.”
Articolul 19 alineatul (1), care face parte din titlul III din Tratatul UE, intitulat „Dispoziții privind instituțiile”, prevede: „Curtea de Justiție a Uniunii Europene cuprinde Curtea de Justiție, Tribunalul și tribunale specializate. Aceasta asigură respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor. Statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.”
În titlul V din Tratatul UE, intitulat „Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună”, articolul 21 alineatul (1) primul paragraf din capitolul 1, intitulat „Dispoziții generale privind acțiunea externă a Uniunii”, prevede: „Acțiunea Uniunii pe scena internațională are la bază principiile care au inspirat crearea, dezvoltarea și extinderea sa și pe care intenționează să le promoveze în lumea întreagă: democrația, statul de drept, universalitatea și indivizibilitatea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, respectarea demnității umane, principiile egalității și solidarității, precum și respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite și a dreptului internațional.”
În anul 2006, Consiliul a dat un mandat clar Comisiei pentru a se asigura că România și Bulgaria vor îndeplini obiectivele MCV. În Concluziile privind mecanismul de cooperare și de verificare, astfel cum au fost adoptate la 12 decembrie 2018, ”2. Consiliul își reiterează adeziunea la valorile și principiile UE, inclusiv statul de drept și independența sistemului judiciar. În acest context, Consiliul reamintește că este necesar ca progresele înregistrate în cadrul mecanismului să fie ireversibile, astfel încât Bulgaria și România să își îndeplinească într-un mod satisfăcător obiectivele de referință respective, precum și obiectivele finale. Acest lucru ar asigura buna funcționare a politicilor și a instituțiilor UE, astfel încât toți cetățenii să poată beneficia pe deplin de oportunitățile oferite de apartenența la Uniune. În acest sens, existența unor rezultate verificabile convingătoare, punerea în aplicare efectivă și un sprijin politic amplu, susținut și fără echivoc pentru reforme continuă să aibă o importanță majoră. (…) 6. Reamintind performanța pozitivă importantă a României în cadrul mecanismului în anii precedenți, Consiliul subliniază importanța absolută a garantării și a consolidării în continuare a progreselor obținute până acum. Consiliul ia act de faptul că raportul Comisiei evidențiază o serie de îngrijorări serioase și de evoluții negative care au pus sub semnul întrebării caracterul ireversibil și durabil al reformelor. Pentru a pregăti terenul pentru o încheiere cu succes a mecanismului pentru România în viitorul apropiat, evoluțiile negative și îngrijorările evidențiate în raport trebuie abordate în totalitate și în mod decisiv, inclusiv prin aderarea la recomandările formulate de Comisia de la Veneția a Consiliului Europei și GRECO și prin îndeplinirea tuturor recomandărilor-cheie făcute de Comisie. 7. România trebuie să restabilească ritmul pozitiv al reformelor și să acționeze prompt, în special în ceea ce privește recomandările-cheie suplimentare formulate de Comisie referitor la independența sistemului judiciar și reforma sistemului judiciar, combaterea corupției la toate nivelurile, precum și referitor la alte aspecte privind integritatea subliniate în raport. În acest context, Consiliul reafirmă importanța unui angajament politic fără echivoc, constant și cuprinzător față de îndeplinirea obiectivelor stabilite în cadrul mecanismului, inclusiv, în special, a unui consens politic de a respecta independența sistemului judiciar în conformitate cu recomandările-cheie făcute de Comisie. În acest context, Consiliul subliniază, totodată, importanța Direcției Naționale Anticorupție (DNA). 8. Consiliul se așteaptă în continuare ca Bulgaria și România să respecte pe deplin toate recomandările-cheie rămase, corespunzătoare fiecărei țări, incluse în rapoartele Comisiei, a căror îndeplinire va conduce la încheierea provizorie a obiectivelor de referință individuale, cu excepția cazului în care evoluțiile din țările respective pun sub semnul întrebării sau inversează în mod clar cursul progreselor înregistrate. Reamintind faptul că rapiditatea procesului va depinde exclusiv de progresele realizate de Bulgaria și, respectiv, de România, Consiliul observă că, în măsura în care toate obiectivele de referință respective sunt îndeplinite în totalitate într-un mod ireversibil și durabil în viitorul apropiat, mecanismul ar trebui ulterior încheiat. În acest context, Consiliul subliniază că, pentru ca obiectivele de referință să fie închise, toate recomandările-cheie aferente ale Comisiei ar trebui să fie îndeplinite. 9. Consiliul reafirmă că mecanismul de cooperare și de verificare continuă să aibă un rol determinant în realizarea de progrese. Acesta rămâne un instrument adecvat de sprijinire a Bulgariei și a României în eforturile lor respective de reformă, astfel încât fiecare dintre ele să înregistreze rezultatele concrete și durabile necesare pentru îndeplinirea obiectivelor mecanismului. Consiliul reamintește că este dispus în continuare să sprijine eforturile Bulgariei și României în acest sens prin asistență din partea UE și la nivel bilateral. Până la îndeplinirea satisfăcătoare a tuturor obiectivelor de referință respective prin intermediul unui proces de reformă substanțial și durabil, aspect pe care Consiliul îl așteaptă în acest cadru, mecanismul rămâne în vigoare. Până atunci, Consiliul invită Comisia să își continue raportarea și așteaptă cu interes următoarele rapoarte ale acesteia privind Bulgaria și România, prevăzute pentru a doua jumătate a anului 2019. Consiliul salută intenția Comisiei de a continua monitorizarea atentă a situației din Bulgaria și România și de a informa cu regularitate Consiliul în acest sens.”[7]
Prin urmare, recomandările emise de Comisie (denumite recomandări-cheie) nu apar opționale pentru Consiliu, dimpotrivă, sunt imperative.
În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, rapoartele emise de Comisia Europeană în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare sunt considerate ”texte de drept internațional pertinente” (a se vedea, spre exemplu, hotărârea pronunţată la 15 septembrie 2015, în cauza Tsanova-Gecheva c. Bulgariei, nr.43800/12).
La rândul său, Comisia de la Veneția citează frecvent rapoartele emise în cadrul acestui Mecanism, văzut ca obligatoriu, prin termenii utilizați în avize (a se vedea, spre exemplu, Avizul nr. 924/2018 privind modificare legilor justiției în România, Avizul nr. 501/2008 asupra adoptării unei legi noi cu privire la actele normative în Bulgaria ori Avizul nr.563/2009 asupra proiectului de lege privind confiscarea în favoarea statului a bunurilor dobândite nelegal din Bulgaria). La par.7 din Avizul nr.563/2009, se arată următoarele: ”La momentul aderării țării la Uniunea Europeană, aceasta din urmă a solicitat, în cadrul procedurii de cooperare și evaluare a progreselor realizate ca o serie de măsuri specifice să fie adoptate, în special pentru a combate corupția și criminalitatea organizată. În cadrul Mecanismului de cooperare și verificare stabilit de Comisia Europeană, Bulgaria trebuie să (”est notamment tenue de”) implementeze o strategie de combatere a criminalității organizate, cu un accent deosebit pe infracțiunile grave, spălarea banilor și confiscarea sistematică a bunurilor dobândite prin infracțiuni. De asemenea, la par.9 din Avizul nr. 591/2010 asupra proiectului de lege privind modificarea legii puterii judiciare și asupra proiectului de lege privind modificarea Codului de procedură penală din Bulgaria se arată că ”(…) expunerea de motive a proiectelor de legi explică faptul că autoritățile bulgare au elaborat aceste texte normative drept răspuns la problemele legate de lupta împotriva crimei organizate și a corupției pe teritoriul național, identificate în rapoartele Comisiei Europene din cadrul Mecanismului de cooperare și verificare.”
Hotărârea Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 49/17.01.2019 referitoare la Metodologia privind numirea în funcția de judecător în condițiile art. 33 ind.1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, numirea în funcția de magistrat-asistent în condițiile art. 67 alin. (5), precum și reîncadrarea în funcția de judecător ori magistrat-asistent în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege a fost emisă neconstituţional de Secţia pentru Judecători, iar nu de Plenul CSM.
Curtea Constituțională a precizat, prin Decizia nr.331 din 3 aprilie 2007 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.29 alin.(7), art.35 raportat la art.27 alin.(3) și art.35 lit.f) din Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii și art.52 alin.(1) din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, că dispozițiile art.35 raportate la dispozițiile art.27 alin.(3) din Legea nr.317/2004 dau expresie atribuțiilor Consiliului Superior al Magistraturii, așa cum au fost acestea reglementate prin art.134 din Legea fundamentală.
Constituția prevede în mod expres doar pentru atribuția referitoare la îndeplinirea rolului de instanță de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și a procurorilor că realizarea acesteia se face de Consiliu prin secțiile sale (art. 134 alin. 2). O astfel de precizare lipsește însă din cuprinsul articolului art. 134 alin. (1) și (4) din Constituție. Aceste dispoziții statuează rolul Consiliului Superior al Magistraturii ca întreg, respectiv în Plenul său, în ce privește adoptarea hotărârilor, în general (atât pentru propunerea către Președintele României a numirii în funcție a judecătorilor și a procurorilor, cu excepția celor stagiari, în condițiile legii, cât și pentru alte atribuții stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenței justiției).
Separarea competențelor decizionale referitor la cariera magistraților nu ar trebui să afecteze rolul Consiliului Superior al Magistraturii care, în componența sa plenară, reprezintă garantul independenței justiției potrivit art. 133 alin. (1) din Constituția României. Prin urmare, toate atribuțiile CSM care privesc aspectele generale și comune ale carierei magistraților și organizarea instanțelor și a parchetelor revin exclusiv competenței Plenului CSM.
Arhitectura constituțională a Consiliului Superior al Magistraturii, organ colegial, implică atacarea la Plen a hotărârilor fiecărei secții (cu excepția hotărârilor secțiilor disciplinare, tot ca urmare a excepției consacrată printr-un text constituțional). Membrii reprezentanți ai societății civile sunt excluși de la marea majoritate a deciziilor, mai ales având în vedere noua repartizarea atribuțiilor între secții, deși Consiliul Superior al Magistraturii este un organ colectiv, care trebuie să funcționeze, ca regulă, iar nu ca excepție, în compunerea tuturor membrilor săi.
Art. 125 alin. (2) din Constituție stabilește că „Propunerile de numire, precum și promovarea, transferarea și sancționarea judecătorilor sunt de competența Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile legii sale organice.” Așadar, legiuitorul constituant a prevăzut competența C.S.M. în componența sa plenară, doar condițiile fiind cele stabilite prin legea sa organică. Sintagma „în condițiile legii” presupune faptul că Legea fundamentală lasă posibilitatea legiuitorului organic să detalieze procedurile în vederea realizării acestor atribuții, nu să transfere înseși atribuțiile privind cariera magistraților din competența C.S.M. ca organism colegial în competența secțiilor C.S.M.
Așadar, prin lege organică nu se pot modifica rolul și atribuțiile stabilite de Constituție pentru C.S.M. ca organism colegial, respectiv pentru secțiile sale, ca structuri cu atribuții în domeniul răspunderii disciplinare. Cel mult, se pot stabili doar pentru C.S.M. ca organism colegial alte atribuții pentru realizarea rolului de garant al independenței justiției. Rearanjarea rolurilor și atribuțiilor între Plenul C.S.M. și Secțiile C.S.M. conduce la afectarea rolului constituțional al C.S.M. și la depășirea atribuțiilor constituționale specifice Secțiilor, contrar art. 125 alin. (2), art. 133 alin. (1), precum și art. 134 alin. (2) și (4) din Constituție.
Pentru a decela competențele constituționale ale celor două secții ale Consiliului Superior al Magistraturii prin raportare la rolul constituțional general al Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, trebuie interpretate dispozițiile art. 133 alin. (2) lit. a) și ale art. 134 alin. (2) din Legea fundamentală. Analiza coroborată a celor două texte constituționale relevă faptul că cele două secții ale Consiliului Superior al Magistraturii nu se compun din toți membrii CSM, ci exclusiv din cei 14 membri aleși în adunările generale ale magistraților și validați de Senat. Nouă judecători fac parte din Secția pentru Judecători și cinci procurori fac parte din Secția pentru procurori. Modul de constituire a secțiilor reflectă rolul constituțional al acestora, astfel cum este reglementat în art. 134 alin. (2) din Constituția României, potrivit căruia Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește rolul de instanță de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor și procurorilor, prin secțiile sale, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică.
Rezultă, așadar, că legiuitorul constituant a stabilit în mod neechivoc faptul că rolul secțiilor din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii vizează exclusiv domeniul răspunderii disciplinare a magistraților, ca element specific, particular, al rolului general al Consiliului Superior al Magistraturii care, în ansamblul său, este garantul independenței justiției. Acesta este și motivul pentru care atunci când a utilizat sintagma Consiliul Superior al Magistraturii legiuitorul constituant a avut în vedere Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în timp ce atunci când a reglementat răspunderea disciplinară a magistraților (și judecători și procurori) a trimis expresis verbis la secțiile Consiliului Superior al Magistraturii. Competența specială în materie disciplinară a secțiilor reprezintă o garanție semnificativă pentru asigurarea de către Consiliului Superior al Magistraturii a rolului său de garant al independenței justiției, întrucât stabilește faptul că judecătorii și procurorii vor fi judecați în materie disciplinară fără nicio influență externă, exclusiv de către proprii reprezentanți aleși, fără ca la aceste decizii să poată participa ceilalți membri ai Consiliului Superior al Magistraturii (reprezentanții societății civile, ministrul justiției, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție și procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curtea de Casație și Justiție).
Așadar, atât timp cât Constituția României a prevăzut o competență generală pentru Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, ca organ colegial și reprezentativ, și doar o competență de atribuire pentru secțiile sale, nu se poate admite ca, prin lege organică, atribuțiile stabilite la nivel constituțional pentru a fi exercitate de Plen să fie exercitate de către secții și nici ca secțiile Consiliului Superior al Magistraturii să primească alte atribuții care fie sunt contrare, fie depășesc rolul lor constituțional stabilit în art. 134 alin. (2) din Constituție.
Dacă s-ar accepta posibilitatea ca atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, deci ale Consiliului Superior al Magistraturii ca organ colectiv și reprezentativ, să fie distribuite celor două secții ale Consiliului Superior al Magistraturii, ar însemna că vor funcționa de facto două structuri de tip Consiliul Superior al Magistraturii – una pentru judecători și una pentru procurori. Pe de o parte, această soluție legislativă ar nega rolul constituțional stabilit de către legiuitorul constituant pentru Consiliul Superior al Magistraturii ca unică autoritate constituțională reprezentativă pentru magistrați și, pe de altă parte, ar conduce la accentuarea semnificativă a „corporatismului” decizional al secțiilor, aspect care ar afecta nu numai independența justiției, dar și principiul constituțional al cooperării loiale în cadrul autorității judecătorești, această cooperare loială rezultând din faptul că deciziile care privesc independența autorității judecătorești, cu excepția celor în materie disciplinară, se iau în Plen, cu participarea reprezentanților magistraților, dar și a reprezentanților instituțiilor cu atribuții semnificative în cadrul și cu privire la autoritatea judecătorească (președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curtea de Casație și Justiție și ministrul justiției).
Din dispozițiile constituționale care stabilesc rolul și atribuțiile Consiliului Superior al Magistraturii, ținând cont de caracterul colegial și reprezentativ al acestei autorități constituționale, precum și de rolul constituțional al secțiilor Consiliului Superior al Magistraturii rezultă că legiuitorul constituant a instituit o autoritate constituțională în sfera autorității judecătorești care exercită colectiv, în ansamblul său, o serie largă de atribuții constituționale și legale, în timp ce secțiile exercită doar acele atribuții pe care Constituția le-a încredințat în mod expres acestora, precum și alte atribuții de natură legală, dar care sunt în strânsă legătură cu rolul constituțional prevăzut în art. 134 alin. (2) din Constituție. În alte sisteme constituționale, unde constituantul a intenționat să marcheze o distincție netă între corpul profesional al judecătorilor și corpul profesional al procurorilor, au fost create chiar prin Legea fundamentală consilii judiciare distincte.
De asemenea, prin Avizul nr.934 din 13 iulie 2018, CDL-PI(2018)007, Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneția) a reținut mai multe aspecte cu privire la rolul reprezentanților societății civile, membri ai CSM:
„136. Atât potrivit legii în vigoare, cât și propunerii de lege, reprezentanții societății civile membri ai CSM doar „participă”, fără drept de vot, la ședințele plenului. Propunerea de modificare stipulează clar că acești reprezentați „nu participă” la ședințele secțiilor și descrie în mod exhaustiv îndatoririle acestora: de a informa organizațiile din societatea civilă cu privire la activitatea CSM și de a le consulta în legătură demersurile care ar trebui întreprinse de CSM pentru îmbunătățirea funcționării instituțiilor judiciare; de a monitoriza respectarea de către CSM a obligațiilor de transparență, acces la informații de interes public și soluționarea petițiilor de la societatea civilă (alineatul 6 al noului articol 54 al Legii nr.317/2004). Ceea ce înseamnă că practic reprezentanții societății civile nu pot vota nicio decizie a Consiliului.
- După cum a menționat Comisia de la Veneția în numeroase ocazii, pentru a evita percepția de corporatism cu privire la consiliile judiciare, este important ca aceste consilii să includă în lucrările lor persoane din afara sistemului judiciar. În avizul său din anul 2014 referitor la România și consecventă cu opinia sa, Comisia a afirmat: „un consiliu judiciar autonom care garantează independența justiției nu înseamnă că judecătorii se pot auto-guverna. Gestionarea organizării administrative a sistemului judiciar nu trebuie neapărat să aparțină în întregime judecătorilor. În fapt, de regulă, în componența Consiliului este preconizată prezența unor membri care nu fac parte din sistemul judiciar, care reprezintă alte puteri ale statului sau segmentele academice sau profesionale ale societății. Această reprezentare este justificată întrucât obiectivele Consiliului sunt legate nu numai de interesele membrilor sistemului judiciar, ci în special de interesul general. Controlul calității și imparțialității justiției este un rol care depășește interesele unui judecător sau altul. Calitatea acestui control exercitat de Consiliu va duce la creșterea încrederii cetățenilor în justiție’’
- Această condiție nu poate fi considerată îndeplinită dacă legea prevede că membrii CSM care nu provin din sistemul judiciar (sunt doar doi dintr-un total de 19 membri) nu vor lua parte la adoptarea cel puțin a unei părți din decizii, de interes mai general, luate de CSM. Rolul limitat acordat reprezentanților societății civile în activitatea CSM nu pare a fi o soluție adecvată și ar trebui regândită.”
Acțiunea este întregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova – Secţia contencios administrativ şi fiscal.
[1] Prin hotărârea sa, Curtea de Justiție a constatat încălcarea de către un stat membru (i.e. Spania) a dreptului Uniunii, drept consecință a practicii contrare acestuia din urmă de la nivelul instanței supreme a acelui stat (Tribunal Supremo). Decizia constituie cea dintâi consacrare explicită în jurisprudența Curții de Justiție a răspunderii statului pentru acțiunea instanțelor judecătorești, realitate care putea fi dedusă, însă, anterior din jurisprudența constantă a Curții. Pentru detalii, a se vedea M. Șandru, M. Banu, D. Călin, Există sancţiuni pentru încălcarea obligaţiei instanţei naţionale de efectuare a unei trimiteri preliminare la Curtea de Justiţie?, în Curierul judiciar nr. 12/2014.
[2] A se vedea, spre exemplu, pagina web http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7118-2016-INIT/ro/pdf [consultată ultima dată la 9 decembrie 2018].
[3] De asemenea, poate reprezenta un model pentru statele care vor deveni membre ale Uniunii Europene.
[4] Pentru detalii, pagina web https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com-2017-44_ro_1.pdf [consultată ultima dată la 9 decembrie 2018].
[5] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 67 din 27 ianuarie 2012.
[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.131 din 23 februarie 2012.
[7] A se vedea http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15187-2018-INIT/ro/pdf [consultată ultima dată la 17 februarie 2019].
No related posts.